В рамках предвыборной президентской компании Д.Буш активно критиковал внешнюю политику предыдущей администрации, в т.ч и в области контроля над вооружениями, и высказывал предпочтения тем или иным новым подходам. В отношении дальнейших сокращений стратегических наступательных вооружений (СНВ) была выдвинута идея односторонних сокращений параллельно с сокращениями российских СНВ вместо проведения длительных и сложных переговоров, в результате которых появляются “соглашения, соответствующие периоду холодной войны”. После выборов некоторые представители новой администрации подтверждали такой подход. Относительно глубины возможных сокращений при этом высказывалась готовность “сократить число американских ядерных боезарядов в значительно большей степени, чем предусмотрено Договором СНВ-2”.
Президент России В.Путин говорил о сокращении ядерных вооружений, скорее, в рамках традиционного подхода нашей страны к этому вопросу, т.е. о сокращениях по схеме, аналогичной принятой в существующем и намечаемых договорах по СНВ. При этом высказывались соображения о готовности к сокращениям до суммарного уровня ядерных боезарядов в 1500 единиц и менее. Никаких аргументов против сокращения вооружений по “традиционной”, договорной схеме российской стороной никогда не выдвигалось, да и не могло выдвигаться.
Обоими президентами делались и специальные “оговорки”, сопровождащие эти намерения:
- президент России обращал внимание прежде всего на необходимость сохранения Договора по ПРО, как основы стратегической стабильности, и на учёт национальных интересов своей страны.;
- президент США отмечал, что конкретизация намерений относительно односторонних сокращений СНВ будет осуществлена по результатам специального анализа, проводимого Министерством обороны США (“Анализ положения в ядерной области”), и что намечаемые сокращения должны быть “совместимы с национальной безопасностью”.
Так или иначе, на сегодня в принципиальном плане можно зафиксировать готовность руководителей двух ядерных государств продолжать идти по пути сокращения ядерных арсеналов. При этом надо иметь в виду, что, когда идёт речь о сокращениях СНВ, то, как правило, имеются в виду не только непосредственно сами сокращения, но и весь вопрос о СНВ в комплексе.
Настоящий материал посвящён обсуждению проблем, связанных с возможностью односторонних сокращений СНВ Этому вопросу всё большее внимание уделяется в научных кругах и он всё чаще находит отражение в средствах массовой информации.
Основным недостатком любых односторонних действий в сфере контроля над вооружениями является их, в известной степени, необязательный характер, Во всяком случае, по сравнению со схемой действий по международным договорам, подлежащим ратификации законодательными органами и регистрируемым в соответствии с Уставом ООН. Тем не менее, если сторона намерена проводить односторонние сокращения своих СНВ, то она хотела бы быть увереной в том, что и другая сторона действительно проводит определённые сокращения и при этом для неё было бы желательным (или даже необходимым), чтобы такие действия сопровождались определёнными условиями или мероприятиями, содействующими процессу сокращений. которые в этом случае, обычно, называют мерами доверия. Такие меры не имели бы обязательной юридической силы, как меры контроля, предусмотренные, например, действующим Договором СНВ-1, но в то же время являлись бы определённой политической гарантией в сфере политических отношений между США и Россией.
Рассмотрим прежде всего самую негативную ситуацию, “сопровождающую” предложения об односторонних сокращениях СНВ:
- США выходят из Договора по ПРО. Причём такой юридически оформленный шаг руководства Соединённых Штатов не обязательно может быть сделан в ближайшее время (может быть даже и не в ближайшие годы), поскольку в настоящее время недостаточна техническая готовность системы ПРО территории страны и, кроме того, имеющиеся технические решения по системе могут рассматриваться, как абсолютно неэффективные. Но для России, в случае неготовности США вообще подтвердить приверженность Договору по ПРО, сам срок юридического выхода из договора не имеет особого значения - главное, заявленные намерения;
- Договор СНВ-2 не вступает в силу в связи с тем, что США не предполагают выполнять условий, на которых Россия ратифицировала этот Договор;
- оснований считать возможным появление Договора СНВ-3 практически исчезают. При этом, что исключительно важно, не будут узаконены дополнительные меры контроля за сокращаемыми вооружениями как в тексте самого Договора, так и в сопутствующих документах. Речь идёт о контроле за крылатыми ракетами морского базирования и уничтожением стратегических ядерных боеголовок, необратимости проводимых сокращений, ранней деактивации вооружений, намечаемых к сокращениям, и других мерах, согласованных в Совместном заявлении президентов двух стран весной 1997 года, т.е. не будут решаться вопросы, в значительной степени определяющие глобальную стабильность;
- США не будут ратифицировать Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), который, хотя пока и не имеет прямого отношения к сокращениям СНВ, но создаёт климат доверия между странами и является дополнительным гарантом нераспространения.
Описанная выше ситуация, как представляется, отражает сегодняшнюю позицию США. Направленность положений, описывающих эту ситуацию, будет однозначно истолковываться, как антироссийская, что бы ни говорили оппоненты.
Возникает вопрос: на чём же базируются авторы предложений о возможности выработать общие, между руководством Российской Федерации и Соединённых Штатов, понимания относительно односторонних сокращений СНВ?
Очевидно, на том, что Россия, в силу своего сегодняшнего экономического положения всё равно будет проводить сокращения своих СНВ ниже уровня, предусмотренного Договором СНВ-1, и более глубокие сокращения.
Положим, Россия пойдёт по этому пути. В этом случае будет необходимо исходить из того, что она изберёт для себя самые оптимальные решения и изменит акценты в ранее намеченной военной политике, благо для этого может не потребоваться больших финансовых затрат. Многого Россия может добиться вообще не выходя за рамки действующих Договоров в области контроля за вооружениями и принятых международных обязательств по нераспространению, хотя рассмотренная выше ситуация толкает страну и к более радикальным шагам.
В качестве решения задачи противодействия появляющейся системе ПРО территории США на первом месте безусловно стоит сохранение в составе российских СНВ ракет с РГЧ (включая тяжёлые МБР), как за счёт увеличения сроков их эксплуатации, так и за счёт производства новых ракет. Увеличенное количества боеголовок на отдельно взятых ракетах (при некотором сокращении общего количества ядерных боеголовок), использование отработанных средств преодоления ПРО и возможный встречный подрыв ядерной боеголовки при попытке её перехвата будут существенно снижать эффективность системы ПРО, во всяком случае, на обозримое будущее.
Другой естественной реакцией страны, которая сталкивается с тем, что её “партнёр” по стратегическим взаимоотношениям создаёт систему ПРО будет разработка и реализация комплекса мер, которые хотя и не имеют прямого отношения к преодолению системы ПРО, но, тем не менее, могут рассматриваться, как необходимые для поддержания в этом случае собственного потенциала сдерживания:
- меры, ограничивающие возможность наблюдения за ракетно-ядерным потенциалом страны, что с одной стороны обеспечит сокрытие технических характеристик СНВ, наиболее важных для разработчиков системы ПРО, а с другой стороны - сократит информацию по возможной дислокации средств СНВ;
- меры по сокращению объёма данных относительно оперативного состава СНВ и состоянию объектов инфраструктуры, которыми обмениваются стороны в рамках существующих договоров;
- в силу того, что Соединённые Штаты несмотря на протесты России, трактуют положения Договора СНВ-1 относительно количества боеголовок на ракетах таким образом, что ими приобретается возможность устанавливать дополнительные ядерные боеголовки на ракетах (пункт 4 Статьи III Договора СНВ-1), Россия будет вынуждена поступить таким же образом. Есть и другие вопросы, которые, по мнению России, не выполняются партнёром по Договору, что вызовет новые осложнения в отношениях между двумя странами;
- в силу того, что космические средства в той или иной степени определяют эффективность создаваемой системы ПРО, потребуется дополнительный анализ перспектив развития отечественных космических средств на предмет оптимизации задач по обеспечению национальной безопасности.
Особо стоит вопрос о ранее принятых двумя сторонами односторонних мерах по укреплению стратегической стабильности таких, как ограничения на нестратегические ядерные вооружения (сосредоточение таких ядерных вооружений на центральных базах и некоторые их сокращения), ограничения, касающиеся степени подвижности комплексов с мобильными МБР. Очевидно, страна “против которой создаётся система ПРО” будет прежде всего рассматривать насколько эти меры мешают ей решить задачу противодействия ПРО и определять целесообразность их сохранения в дальнейшем, При этом нельзя исключать того, что она от этих мер будет вынуждена отказаться.
Что же касается мер доверия, которые при односторонних сокращениях, тем не менее, может осуществлять одна сторона (например, приглашения для наблюдения за ликвидацией вооружений), то такие меры в этом случае будут рассматриваться, скорее всего, как лишённые практического смысла.
В заключении следует отметить, что отказ от Договора по ПРО безусловно подрывает стабильность в глобальном плане (этому вопросу посвящены специальные публикации), поощряет третьи страны принять дополнительные меры по исключению возможности обесценивания своего ядерного потенциала сдерживания, способствует распространению оружия массового уничтожения и средств его доставки. Короче говоря, при односторонних сокращениях СНВ отказ от Договора по ПРО никак не может рассматриваться в качестве меры, способствующей таким сокращениям, т.е. в качестве меры доверия.
В ещё большей степени нарушается хрупкое равновесие, если вспомнить, что одновременно с отказом от Договора по ПРО Соединённые Штаты в качестве основного элемента своей военнной доктрины объявляют возможность нанесения ядерного удара первыми.
С учётом изложенного, чуть ли не единственной мерой, которая, в той или иной степени, вписывается в схему мер доверия, является комплекс мероприятий в рамках Программы Нанна-Лугара. У России и США интерес здесь заключается в уничтожении избыточных российских вооружений, включая СНВ, у мирового сообщества - в обеспечении экологической защиты нашей планеты от оружия массового уничтожения и специфический интерес у США, связанный с дополнительными возможностями по контролю за российскими вооружениями.
По мнению некоторых экспертов, односторонние сокращения вооружений не требуют “согласия” и контроля со стороны законодательных органов (Конгресса и Госдумы), поскольку они не связаны с юридически обязывающими международными документами. Но, как показывают факты, здесь могут возникать противоречивая ситуация. Если сокращения проводятся только по решениям исполнительной власти, то в этом случае законодательная власть может проявлять “особый интерес” к этому процессу как в части бюджетных проблем, так и в части проблем национальной безопасности. И, особенно, если имеются противоречия между законодательной и исполнительной властями.
Выводы:
1. Отход от сложившейся практики контроля над вооружениями и попытка организации односторонних сокращений СНВ в рассматриваемых условиях вряд ли может рассматриваться, как приемлемый способ решения задачи укрепления глобальной стабильности.
2. Известные меры доверия, которые могли бы сопровождать односторонние сокращения СНВ, в основном лишены практического смысла в связи с нерешенностью вопроса о перспективах ПРО. .
3. В связи с тем, что первопричиной всех сложностей в обеспечении устойчивых сокращений вооружений являтся вопрос о ПРО, России и США следовало бы в деталях обсудить этот вопрос и, прежде всего, в части наличия ракетных угроз и способов их преодоления.
4. Выбор направлений обеспречения стабильности в мире должен сопровождаться глубоким всесторонним анализом ситуации, который следует проводить без спешки.
Г.К. Хромов
член делегации СССР на переговорах по Договору СНВ-1
Адрес для контакта: www-start@armscontrol.ru.
© Центр по изучению проблем разоружения, энергетики и экологии при МФТИ, 2001. Все права защищены.